Un peu d'histoire pour éclairer l'actualité.
L’agriculture fait partie de l’ADN de l’Europe : la politique agricole commune (PAC) a été la contrepartie négociée, en 1957, par une France encore très agricole à l’ouverture des frontières douanières entre les six pays signataires du traité de Rome qui s’apprête à fêter ses soixante ans. Sur le papier, c’est un succès : grâce à la modernisation qu’elle a organisée, elle a non seulement permis à l’Europe d’atteindre l’autosuffisance alimentaire, mais de devenir la première exportatrice agricole au monde, juste devant les États-Unis (129 milliards d’euros en 2015 et un excédent de 16 milliards).
Pourtant, la PAC est de plus en plus décriée : la très grande majorité des paysans n’en profitant pas, ils sont devenus anti-européens, les citoyens se demandent de plus en plus pourquoi elle absorbe 38 % du budget communautaire alors que les agriculteurs ne représentent qu’une infime partie de la population active (3,6 % en France), certains, comme le Front national, l’accusent d’être « ultralibérale », un comble pour une politique publique dirigiste et bureaucratique. Bref, la PAC de 2017 souffre des mêmes maux que l’Union : incomprise, accusée de tous les vices, rejetée. « Le système ne fonctionne plus », reconnaît Michel Dantin, député européen LR (PPE). « La PAC a fait l’Europe, elle peut la défaire », met en garde son collègue socialiste, Eric Andrieu. L’Irlandais Phil Hogan, le commissaire à l’agriculture, en a conscience : il a lancé, le 2 février, une consultation publique (1) afin de proposer d’ici à la fin de l’année une nouvelle réforme. Décryptage.
· Pourquoi les réformes de la PAC se succèdent-elles ?
La PAC est, en réalité, en chantier permanent depuis son « achèvement » en 1968. Car, très rapidement, elle a atteint son but grâce aux prix garantis, c’est-à-dire détachés du marché local et mondial, et à la protection totale des frontières européennes, l’autosuffisance alimentaire.
Mais, dès le départ, le vert était dans le fruit : la PAC première manière a entrainé un productivisme sans limites, une baisse de qualité des produits agricoles, une concentration des exploitations et une explosion des dépenses agricoles. À la fin des années 80, des montagnes de beurre et de viande et des lacs de lait étaient stockés dans les frigos communautaires avant d’être exportés à bas prix cassé vers les pays tiers au détriment de leur agriculture.
1971, 1984, 1988, les réformes s’enchainent, en vain, jusqu’à 1992, lorsque Jacques Delors, soucieux aussi de mettre en conformité la PAC avec ce qui allait devenir l’Organisation mondiale du commerce, parvient à convaincre les États de rompre avec le système des prix garantis pour les remplacer par des aides fixes aux revenus. Mais la rupture avec le passé se fait lentement, la France ayant bataillé pour que ses céréaliers ne soient pas pénalisés : les prix baissent en douceur et les aides tiennent compte des rendements historiques, ce qui favorise les gros aux dépens des petits.
En 1999, nouvelle réforme, destinée à financer le développement rural (deuxième pilier) et surtout à préparer l’élargissement à l’Est. En 2003 puis en 2008, rebelote : cette fois, les aides au revenu peuvent être découplés des références historiques et remplacés par un paiement à l’hectare, ce qui là aussi, favorise les grandes exploitations. La France, comme la plupart des pays du sud, reste fidèle aux références historiques, tout comme elle refuse les possibilités de plafonner partiellement les aides supérieures à 150 000 euros par an et par exploitation…
La dernière grande réforme remonte à 2013 (mise en place en 2015) qui a notamment introduit un « verdissement » de la PAC afin d’inciter les paysans à développer une agriculture durable et à entrer dans une logique d’aménagement du territoire : ainsi, 30 % des aides directes sont réservées aux terres respectant une série de critères environnementaux. Depuis 1992, donc, la ligne est la même : rompre avec le productivisme à tout prix, développer une agriculture de qualité (développement des AOC et des IGP) respectueuse de l’environnement et assurer un revenu minimum aux agriculteurs pour les protéger des fluctuations des prix du marché auxquelles ils sont désormais exposés de plein fouet.
· Les réformes de la PAC ont-elles été des succès ?
Le problème de cet empilement de réformes extrêmement rapides a abouti à une complexité bureaucratique sans précédent, les exigences nationales s’ajoutant à celles de l’Union pour pouvoir bénéficier de la moindre aide. « On a construit des usines à gaz », dénonce Michel Dantin. « La PAC est devenue beaucoup trop complexe, trop lourde surtout pour les petits paysans qui n’ont pas les moyens et pas envie de faire face à cette bureaucratie », reconnaît Phil Hogan qui cite les « 300 mesures législatives diverses » réglementant la PAC qui forment un maquis impénétrable et surtout oblige les agriculteurs à multiplier les investissements coûteux pour satisfaire à toutes les demandes. La détresse paysanne face à ce « doux monstre » est réelle comme le montre le taux de suicide en France. Mais, surtout, en dépit de toutes ses réformes, « 80 % des aides directes sont toujours versées à 20 % des agriculteurs », se désole Hogan, les États ayant refusé tout plafonnement des aides et toute dégressivité en fonction de la taille de l’exploitation. Certes, ces 20 % produisent 80 % des produits agricoles, mais est-il normal que « des fermes de 1000 vaches reçoivent près de 20 fois plus d’aides publiques que des exploitations familiales de taille moyenne (50 vaches) mises en péril par les bas prix du lait », s’interroge la Fondation Robert Schuman (2) ? Sans compter que les aides à l’hectare poussent à l’agrandissement des exploitations, comme le souligne Eric Andrieu : « plus on a d’hectares, plus on reçoit d’aide, et ce au détriment de la production et de l’emploi. C’est une logique de rente ». Pour donner un exemple, une exploitation de 300 hectares de céréales recevra chaque année entre 100 et 120 000 euros de subventions européennes. Surtout, le système d’aide directe, qui est fixe, n’a absolument pas servi de filet de sécurité comme l’a montré l’effondrement des prix du marché en 2015-2016 : « un tiers des agriculteurs touche moins de 375 €. Dans l’Ain, la moitié n’a eu aucun revenu en 2016 », s’indigne Michel Dantin.
Enfin, la PAC, à force de favoriser la concentration dans un but productiviste, a abouti à un effondrement de la population rurale : en France, en 50 ans, le nombre d’agriculteurs est passé de 4 millions à 900 000, la surface agricole a diminué de 20 % et l’agriculture ne représente plus que 1,5 % du PIB contre 3,6 % en 1980. À terme, c’est une catastrophe qui s’annonce : « il y a un problème de renouvellement des générations : dans l’Union, il y a moins de 6 % des agriculteurs qui ont moins de 35 ans -9 % en France. À long terme, cela pose un problème de sécurité alimentaire », s’alarme-t-on à la Commission.
Seule bonne nouvelle : l’agriculture bio se développe rapidement (20 % par an en surface).
· Comment améliorer la PAC ?
D’abord la simplifier et ne plus laisser les paysans seuls face à des fonctionnaires nationaux qui multiplient les obstacles à plaisir : « en Pologne, le texte sur les aides à l’agriculture de montagne fait 4 lignes. En France, 3 pages », dénonce Michel Dantin. Il faut aussi maintenir des services dans les zones rurales : « qui a envie de vivre seul avec son plus proche voisin à 4 km et l’épicerie la plus proche à 10 km ? », demande un eurocrate qui pointe l’incurie des États à assurer l’aménagement de leur territoire.
Mais surtout, il faut revoir le système des aides directes. Revenir aux prix garantis et à ses dérives budgétaires et environnementales passées, tout le monde l’exclut, surtout à l’heure de la mondialisation des échanges : « budgétairement, pour maintenir les prix, cela serait monstrueux ». Hogan veut donc développer des instruments de « gestion de crise » afin que les paysans puissent faire face à la volatilité des prix, par exemple en développant un système d’assurance. Mais, comme le soulignent Michel Dantin et Eric Andrieu, il faudrait aller plus loin et mettre aussi en place un système à l’américaine, celui des « deficiency payments ». En clair, lorsque les prix mondiaux sont bons, les aides directes sont, en tout ou en partie, mises de côté et ne sont versées que lorsque les cours s’effondrent et en fonction des situations individuelles.
Ainsi, les aides aux revenus joueraient un rôle contra-cyclique au lieu de permettre aux grands céréaliers de s’offrir une troisième Mercedes… « Il faudrait que ces fonds soient gérés par secteur, au plus près du terrain pour tenir compte de la diversité des territoires et des types d’agriculture », souligne Michel Dantin.
Enfin, la Commission est fermement décidée à s’attaquer à la chaine alimentaire, en clair, aux intermédiaires comme l’industrie agro-alimentaire et surtout la grande distribution. « C’est un problème de concurrence plus que de PAC », précise-t-on à la Commission, mais « nous sommes déterminés à nous assurer, y compris par la loi, que le secteur primaire, c’est-à-dire les agriculteurs, ne soit plus mis en coupe réglée par la distribution ». La baisse des prix alimentaires (38 % du revenu des Français consacré à l’alimentation en 1960, 14 % aujourd’hui) a atteint un minima : il y a un prix à payer si l’on veut qu’il y ait encore à l’avenir une agriculture et une agriculture de qualité.
(1) https://ec.europa.eu/eusurvey/runner/e9 ... anguage=FR
(2) « Question d’Europe » du 20 février 2017 par Bernard Bourget.
N.B.: version longue de mon article paru dans Libération du 25 février pour l’ouverture du salon de l’agriculture. J4M